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“準生證”到底由誰說了算?這個業(yè)界爭吵了許久的問題，終于在近段時間得出答案。在近期的國務院常務會議上，審批權下放被多次提及并討論，與此同時，作為新一屆政府深化改革的重要一步，審批權下放亦備受市場各方關注。這著實稱不上是第一次傳出此類消息，但經(jīng)國務院證實的還尚屬首次。
面對新一輪的政府職能改革，市場能否迎來真正意義上的“政策福利”?在歡呼“政策春天”已近的同時，我們在這里也有必要對此進行理智的觀察與反思：審批權是否“一放了之”?
“政策福利”腳步將近
幾年間圍繞政府審批權的討論，不斷翻騰、沉沉浮浮，時至今日這一切終于塵埃落定。根據(jù)幾次國務院常務會議的內(nèi)容可以確定，減少行政審批已成為各部委當前的一項硬性任務，未來審批權逐漸分批下放已毫無懸念。
此輪改革涉及到電力、能源領域的審批權，主要包括：除在主要河流建設以外的水電站、分布式燃氣發(fā)電項目、燃煤背壓熱電項目(熱電聯(lián)產(chǎn)項目)、風電站項目核準、國家規(guī)劃礦區(qū)內(nèi)新增年生產(chǎn)能力低于120萬t煤礦項目、除跨境(省、區(qū)、市)外的油氣輸送管網(wǎng)項目、330 kV及以下交流電網(wǎng)項目、列入國家規(guī)劃的非跨境(省、區(qū)、市)550 kV交流項目。此外，原來由國家能源局審批的“電力用戶向發(fā)電企業(yè)直接購電試點”、“電力市場份額核定審批”也被取消。
“對于很多投資和項目而言，審批權過于繁瑣會妨礙市場發(fā)展和企業(yè)參與的積極性。”中國可再生能源學會副理事長孟憲淦認為。
比如，一個水電項目前期工作十分漫長，除流域規(guī)劃之外的工作，前期工作少則5年，多則數(shù)十年。一般大中型以上水電項目可行性研究過程要完成40~50個專題報告，約30個報告需要有關部門審查。在國家層面的審批涉及水利部、國土資源部、環(huán)保部、電網(wǎng)公司、鐵路部門，最后是國家發(fā)改委及國務院。因此工程建設期的時間很大程度取決于行政部門的審批時間，一般100萬kW水電站建設期不會少于5年。
因此，很多項目因需大量的政府審批而被擱淺，坊間更經(jīng)常形象地用“跑項目”來形容投資者的窘境。
“除了一些重大、敏感項目外，企業(yè)應該比政府更了解情況，他們簽訂合同時肯定會很謹慎，應該有一定的自主權。減少審批可以減少政府干預，提高市場化水平。”商務部研究院跨國公司研究中心主任何曼青說。
從支持企業(yè)發(fā)展的角度出發(fā)，各方對國家下放審批權大加贊賞。
謹防“4.95”現(xiàn)象重演
行政審批權減少后，更多的機構、投資者將不再面臨“先生孩子，后拿準生證”的困擾，然而人們發(fā)現(xiàn)，他們將不得不面對新的挑戰(zhàn)：如何才能保證地方政府正確行使相關權力?減少地方保護主義、“權力尋租”等詬病的出現(xiàn)?
人們提出這樣的質(zhì)疑，并非沒有依據(jù)。事實上，在最近幾年的發(fā)展中，我國新能源產(chǎn)業(yè)已用慘痛的經(jīng)歷為此付出了沉重的代價。
2008年金融風暴之時，中央“4萬億”投資應聲而起，緊接著實施了十大產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃。當時5萬kW以上風電項目由國家層面核準，5萬kW以下由省級政府核準，而在地方政府積極推動下，一些發(fā)電企業(yè)打起“擦邊球”，將大型風電項目分拆成多個小于5萬kW、多為4.95萬kW的小項目進行申報，并一舉獲得了批復。
于是一時間，造成局部地區(qū)風電接入過于集中的局面，而當時由于電網(wǎng)公司尚無接入大容量風電的能力，導致了已發(fā)出的風電根本無法并網(wǎng)，浪費了大量的市場資源。
此后，針對各地頻發(fā)的“4.95”現(xiàn)象，國家能源局不得不做出調(diào)整，在2011年回收了地方政府風電項目審批權，要求各省核準風電項目前須先向國家能源局上報核準計劃，這才阻止了這場“投資災難”的繼續(xù)蔓延。
事實上，權力下放地方后，引發(fā)的后續(xù)隱患屢見不鮮。
同以風電為例，新能源因前幾年較為火爆，再加之國家給予了相應的扶持，而被地方政府作為當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的重要引擎。于是人們看到，在后來的發(fā)展中，地方政府或要求投資者必須使用本地生產(chǎn)的風機設備，或需在當?shù)亟ㄔO相關生產(chǎn)基地。而作為弱勢一方的投資者，為順利拿到路條不得不照此執(zhí)行，這成為國內(nèi)風電設備行業(yè)此后產(chǎn)能過剩的一大重要原因。
中電聯(lián)副秘書長歐陽昌裕認為，審批權下放后，需要高度關注中央與地方之間規(guī)劃統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)的問題，“如果這些問題解決不好，有可能又回到2011年以前那種混亂和無序建設的狀態(tài)。”
因此，綜合來說，審批權下放到地方政府后，如何約束地方的投資沖動和行為，是一個問題。目前正值地方政府財力不濟，加之地方政府多不如中央政府規(guī)范，有可能引起地方政府大上項目，并在過程中引起群體沖突。因此，有效規(guī)避這一問題，成為檢驗審批權下放是否成功的重要因素。
審批權“一放了之”?
審批權下放，從操作層來說將會較為復雜，比如：具體涉及到哪些權力?又將會下放到哪個層級?補貼由誰來發(fā)放?若導致類似風電行業(yè)的問題再次出現(xiàn)，責任將由誰承擔?
廈門大學中國能源經(jīng)濟研究中心主任林伯強認為，由于地方政府的特殊利益關系和發(fā)展導向，下放審批權給地方政府，是否可以達到充分發(fā)揮市場配置資源的作用，是存在疑問的。審批權“收與放”的意義遠非想象中那么大。
在中國的現(xiàn)實大多是，政策一經(jīng)宣布，各方嘩然而上，而事實上，相關配套與落地政策還尚未出臺，盲目投資亦常令投資者“撲空”。
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