電改進入深水期 期待一場徹底的革命

2002年5號文件規(guī)定：電力改革步驟分為五步推進：即“政企分開、廠網(wǎng)分開、主輔分離、輸配分開、競價上網(wǎng)”。如今，電改沒有達到10年前設(shè)計的目標。中央雖然定了規(guī)則，出了文件，有了頂層設(shè)計，但相關(guān)部門或企業(yè)卻可以不執(zhí)行，甚至走回頭路。即便出現(xiàn)了問題，沒有人被問責(zé)，自然也沒有人對此擱淺的改革負責(zé)。2002年底五大發(fā)電集團成立，廠網(wǎng)分開基本實現(xiàn)，但主輔分離卻在九年后的2011年9月方才落地，輸配分開和競價上網(wǎng)兩項目標更是遙遙無期。10年來，人們無不期待一場徹底的改革。

1，電改將進入“深水區(qū)”

目前發(fā)改委、能源局和電監(jiān)會都相應(yīng)啟動了下一輪電改的方案擬定。其中，電監(jiān)會已向各地電監(jiān)辦下發(fā)了《2012年推進電力改革工作方案》，并成立了“推進電力改革領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)小組”，啟動電改頂層設(shè)計，并首次啟動對電網(wǎng)企業(yè)輸配電成本專項檢查。國務(wù)院批轉(zhuǎn)了發(fā)改委《關(guān)于2012年深化經(jīng)濟體制改革重點工作意見》，其中兩次提及“輸配電”，一是提出“穩(wěn)步開展輸配分開試點”，二是要求“開展競價上網(wǎng)和輸配電價改革試點”。目前，深圳和蘇州今年有望作為首批輸配分開試點進行獨立核算。

電改5號文件發(fā)布后的十年里，電力行業(yè)發(fā)生了很多變化。5號件文后最大的收獲來自廠網(wǎng)分離。按照5號文件的要求，2003年國家電力公司被拆分為國家電網(wǎng)和南方電網(wǎng)兩家電網(wǎng)公司，并將其在各省的發(fā)電廠平均分配組成了華能、大唐、華電、國電、中電投等中央五大發(fā)電集團。這一輪電力改革產(chǎn)生了巨大的效果，使中國的電力供應(yīng)徹底擺脫了長期電力供應(yīng)不足的局面。發(fā)電端的競爭，提供了比較充足的電力供應(yīng)。拆分后十年內(nèi)，雖然發(fā)生3次大規(guī)模的電荒-電力短缺的狀況，均能在較短的時間內(nèi)加以克服。一改中國長期以來缺電的局面。通過市場化改革，現(xiàn)在電力年度總投資比2002年增加了3.2倍以上，電力增長速度為世界平均水平的20倍左右，同時單位千瓦造價下降50%，中國建立了發(fā)電裝機容量世界第二和發(fā)電量世界第一的強大電力行業(yè)。

由于1999年國家曾作出三年內(nèi)不上大的電力項目的決定，導(dǎo)致在2002年后，缺電現(xiàn)象開始凸顯。直至2004年，爆發(fā)大規(guī)模的全國性電荒。此后，2008年和2011年再次爆發(fā)大規(guī)模電荒。兩次電荒都直指煤價的上漲，不同的是，2008年那次，主要是裝機不足，而2011年的電荒，主要是市場煤計劃電的矛盾引起供求關(guān)系混亂所致。很多人開始將電荒其與2002年的電改方案聯(lián)系在一起來分析看待，其觀點主要是電改的執(zhí)行過于落后，在煤炭完全市場化放開的同時，電力行業(yè)的價格并未實現(xiàn)市場化。市場煤計劃電的矛盾導(dǎo)致了煤炭價格和上網(wǎng)電價以及銷售電價的不對稱。

可以看出，如果沒有自上而下新的強有力地組織推動，不觸及電價這一關(guān)鍵要素，不解決輸配售一體的電網(wǎng)“大壟斷”，未來的電力改革仍是空談。電力體制改革停滯不前，有利益集團的阻力，但主要還是政府推動不力，原于2003年即已成立的電力改革領(lǐng)導(dǎo)小組現(xiàn)在名存實亡。

2，到底是什么原因使得以確定的電改方案止步不前?

在5號文件發(fā)布后，有下列四個主要因素影響著電改的進程：

(一) 國家發(fā)改委對電力價格采取統(tǒng)購包銷的方式，限定兩頭的發(fā)電上網(wǎng)電價和銷售電價，對電網(wǎng)企業(yè)的輸配電價實行價差，這就導(dǎo)致了電力市場難以放開。而根據(jù)各國的經(jīng)驗，開放的電力市場應(yīng)該是放開兩頭，監(jiān)管自然壟斷的中間輸送環(huán)節(jié)，即讓上網(wǎng)電價和銷售電價以買方和賣方的形成直接交易，國家有關(guān)部門只需要對中間的輸配價格進行定價和監(jiān)管。

(二) 輸配分開進展無期，如果輸配分開無法如期推行，則無法形成足夠多的市場主體，建立可以平等競爭的市場舉步維艱，同時煤電聯(lián)動的政府調(diào)控定價，再次為電力價格的市場化設(shè)立了新的障礙�！按笥脩糁惫┦窃谫u方增加了一個競爭主體，很早就提出來了，但是直接交易實現(xiàn)的基礎(chǔ)是電網(wǎng)改革、輸配分開，否則無法形成獨立的輸配電價。

(三) 2003年，具有正部級編制的國家電監(jiān)會成立，開始對電力行業(yè)進行監(jiān)管，然而，這個具有和電監(jiān)會及保監(jiān)會同樣權(quán)力的機構(gòu)卻并沒有如建立之初的絕對權(quán)力。對于電監(jiān)會而言，最大的電價監(jiān)管，規(guī)劃編制全部在國家發(fā)改委和能源局手中。現(xiàn)在的電監(jiān)會的權(quán)力只剩下向電力企業(yè)核發(fā)市場準入證，編制調(diào)研報與統(tǒng)計數(shù)據(jù)這幾項。(2011有罰款)。不僅如此，電改方案設(shè)計屬多頭設(shè)計，發(fā)改委、能源局、電監(jiān)會，甚至國資委等部門，都在主導(dǎo)撰寫具體的電改方案。

(四) 另外一個影響電改進程的事件是電網(wǎng)的主輔分離，在2003年完成廠網(wǎng)分離后，即進入主輔分離階段，但拖延了九年才告突破。2007年之前，電力輔業(yè)改革的方案一直由當時的電力改革領(lǐng)導(dǎo)小組擬定，2007年后，改由國資委主導(dǎo)，后者并于當年提交《電網(wǎng)主輔分離改革及電力設(shè)計、施工企業(yè)一體化重組方案》，方案基本按照5號文中的規(guī)定，明確除電網(wǎng)必要的電力科研機構(gòu)外，其他有關(guān)電力設(shè)計、修造、施工等輔助性業(yè)務(wù)單位，都要與電網(wǎng)企業(yè)脫鉤，從電網(wǎng)剝離。但是，電網(wǎng)公司提出了應(yīng)將設(shè)備制造、電力勘察設(shè)計和送變電作為電網(wǎng)重要業(yè)務(wù)保留的意見，主輔分離改革陷入僵持。直至2010年，國資委再次啟動改革，并于2011年9月將電力輔業(yè)進行剝離合并。但國家電網(wǎng)并沒有將爭議較大的電力設(shè)備制造剝離出來，而將其于2009年收購的電氣設(shè)備制造龍頭許繼集團和平高集團并入新成立的中電裝備旗下，隨著16家電力設(shè)備行業(yè)龍頭企業(yè)的加入，組成了國網(wǎng)控股的國產(chǎn)設(shè)備巨頭。

進入2011年4月下旬到5月上旬，國家電網(wǎng)公司在西北電網(wǎng)、華中電網(wǎng)、華東電網(wǎng)、東北電網(wǎng)分別加設(shè)西北分部、華中分部、華東分部和東北分部。此后的12月份，最后一個爭議較大的區(qū)域電網(wǎng)公司華北電網(wǎng)也被分拆，分成國家電網(wǎng)華北分部和國家電網(wǎng)冀北子公司兩部分。這被外界視為國家電網(wǎng)對區(qū)域電網(wǎng)的架空和收權(quán)。因為按照國家電網(wǎng)設(shè)定的分部職責(zé)，區(qū)域電網(wǎng)分部將只作為派出機構(gòu)，電網(wǎng)規(guī)劃、電力調(diào)度等管理職能由國家電網(wǎng)公司總部授權(quán)行使。而且，國家電網(wǎng)同時將四大區(qū)域電網(wǎng)公司的主要經(jīng)營性資產(chǎn)按屬地化原則劃轉(zhuǎn)到省網(wǎng)公司。目前的格局正好與當初的5號文件的改革設(shè)計相反，國網(wǎng)公司轄下五大區(qū)域網(wǎng)公司基本被架空，其職能已由新成立的國網(wǎng)區(qū)域分部以及省網(wǎng)公司接手。這對市場化、電力結(jié)構(gòu)，甚至對技